[摘要]信访制度承担了利益表达、民主监督、权利救济的功能,本质上作为一种行政救济手段的信访制度人治色彩浓厚,客观上消解了国家司法机关的权威,其制度的内在困境也日渐凸显。要解决信访问题,就必须重构其制度功能、整合信访组织机构、创新其运行机制。
[关键词]信访制度;功能定位;民主监督;政治参与;一元信访体制
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2009)01-0054-02
一、信访制度之现实功能
信访制度是一项极具中国特色的政治制度,若以1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》为其正式建立的起点,至今已有50多年的历史了。经过50多年的制度变迁以及社会的逐步转型,信访制度从其形成至今,主要发挥了以下基本功能:
1.政治参与和利益表达。公民有序的政治参与和利益表达,实现政府与社会之间的制度化沟通,是构筑政权合法性的重要手段。在信访制度设立的初期,信访体现了党的政权与民间社会的交流与互动,反映了社会对新政权的认同状况。信访作为一种常规制度的出现,则反映了共产党人建立政权合法性的努力。而在我国社会转型时期,社会利益日益多元化在客观上要求社会提供与之相适应的多元利益代表和表达的机制。然而,我国当前社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建滞后于社会利益的分化,现行的政治参与渠道无法有效地将各阶层民众的利益诉求有效地传达到政治体制中去。[1]社会各阶层尤其是社会弱势群体缺乏与政府进行利益沟通的有效制度渠道。在这样的社会背景之下,信访制度无疑为社会各阶层尤其是社会弱势群体提供了一条相对公平的制度性表达渠道。
2.权力控制与民主监督。对国家来说,通过信访这种机制可以在一定程度上控制权力的滥用。新中国成立后,我国参照苏联体制形成了一种特定的科层制:一方面,科层组织取代各种传统组织而高度集权;另一方面,科层组织的各种理性化的规范程序又未能充分发育起来。[2]在这种情况下,政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大,而掌握的信息又大量残缺,上下级政府之间由于信息不对称,不可避免地导致委托代理危机,中央政府对地方往往缺乏有效的监督手段以防止权力的滥用,[3]而通过信访,可以使上级官员绕过科层制体系的阻碍,在某种程度上了解下级官员的行政能力、道德水平、政治素质等。对信访所涉及的重大案件,上级机关通过派人到基层调查,实现了上级对基层官员的直接控制,以防止权力的滥用。因此,信访作为对官僚体制的非常规控制功能便凸显出来。对公民来说,通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意,对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议以实现民主监督。
3.化解纠纷与权利救济。在我国的信访实践中,一个不可否认的事实是,信访一直是民众实现权利救济的重要的制度性选择。新中国成立以后,由于法制建设滞后经济社会发展的进程,加上传统文化价值观的影响,群众之间、群众与政府之间的纠纷与矛盾,往往是通过基层群众的上访,由高层官员从中进行协调和裁决来予以平息的。当前由于转型时期政府行为的不规范,工业化、城市化进程中许多群众尤其是农民的合法权益遭受侵害,在司法的公正性和权威性尚未真正确立的环境下,信访仍然是群众解决矛盾纠纷、实现权利救济的重要途径。信访救济所具有的实体正义的一面,使其在事实上成为司法权利救济体系的重要补充机制。
在信访制度的功能中权力控制与监督功能是其首要的和基本的功能,也是信访制度其他功能存在和发挥作用的基础。而从当前来看,权利救济功能已经超过另外两项功能成为信访最主要的功能。现实中这样功能定位的直接结果就是,上访反映的问题已远远超过了行政部门管理的范围,使信访部门承载了过多的社会责任,同时消解了司法的权威。
二、信访制度功能之定位
由于信访制度偏离了其“政治参与”功能的制度初衷而承载了本不应承担的权利救济功能,由此造成其既无法充分实现民主监督的功能,又破坏了司法权威,也消解了现代法治国家的治理基础,进而处于进退两难的境地。我们认为,要充分发挥信访制度的功能,应将其功能定位于民主监督与政治参与。
1.剥离信访的救济功能。目前,公民的信访活动多数是针对涉法和诉讼案件的。这使得大量本应并可以通过诉讼途径解决的问题,却涌入了信访渠道,使涉法和涉诉上访与日俱增,致使信访制度与司法救济途径之间产生了张力。而要使信访和司法救济途径在各自的场域发挥其应有的作用,就必须探索符合宪政要求的科学的信访体制,同时要改革完善司法救济制度。为此,需要对信访进行体制改革,以实现与司法救济途径的协调。这首先需要对信访的功能进行准确的定位,信访制度的应有功能在于政治参与和民主监督而不是纠纷解决与权利救济,因此,应析出其纠纷解决与权利救济的功能而保留其政治参与和民主监督的制度功能,将纠纷解决与权利救济的功能还给复议机关与司法机关。因为从我国的国家权力分工、配合与制约的体系来讲,信访制度不应成为解决各种纠纷、矛盾的最终寻求途径。任何国家机关、组织和个人都必须尊重并维护司法权威。司法权威的一个重要体现就是司法救济的终极性。司法终极性的第一个含义体现在法院或其他具有司法性质的机构应是大多数社会纠纷的最终裁决者。司法解决之所以优于其他纠纷解决方式在于其有法定程序的保障,裁决者的中立、纠纷双方地位的平等,并提供了充分的说理场所,充分保证了矛盾和冲突在体制内的解决,并且形式上保证了承担败诉的后果是说理不充分者,正当程序有利于消弭愤怒与不满。而现有的信访制度与之相比,则明显不具有这种特征,而且也不可能、不应具有这种特征。司法终极性的另一个含义是裁决应有既判力,已作出的裁判不允许随意改变。当前我国终审司法裁判的重审是当事人上访、缠诉的重要根源之一,进而一定程度上严重影响了司法裁判的既判力、权威性。
