摘要:放松管制、引入竞争是垄断行业改革的基本路径。由于市场开放不充分、缺乏有效竞争的市场机制和持续的高垄断收益,说明中国垄断行业引入竞争改革还没有达到预定的目标,总体上是竞争不足。因此,促进铁路、邮政、民航等垄断行业的有效竞争成为进一步深化垄断行业改革的重点。促进垄断行业竞争的政策重点是,深化行政体制改革,实现政企分开,完善结构重组的配套政策,在自然垄断业务领域建立程序公正的激励性管制体制。
关键词:垄断行业;竞争不足;行政垄断;促进竞争政策
中图分类号:F420
文献标识码:A
文章编号:1671-0169(2009)04-0069-05
市场竞争是促进经济效率和消费者福利不断改进的最基础力量。由于技术进步和市场需求的变化,导致传统上被认为自然垄断的经济基础不复存在,在这些领域引入竞争就成为可能;垄断行业长期管制下的低效率也促使各国寻求效率更高的垄断行业发展方式和管制方式,这两者的结合成为推进垄断行业改革的根本动力。世界各国垄断行业改革的基本经验显示,改革的政策重点是放松管制、引入竞争,这不仅包括通过结构重组在可竞争市场引入竞争,而且还包括在自然垄断性业务领域引入激励性管制体制。中国自20世纪90年代初对垄断行业进行市场化改革以来,在某些行业取得了明显的成效。但是,垄断行业的改革还明显滞后于社会经济发展的需要,因此深化垄断行业改革成为中国进一步推进改革的重点内容之一。
一、垄断行业竞争不足
20世纪90年代以来,中国电信、电力、铁路、航空、邮政等垄断行业的市场化改革逐步推进,垄断行业正在经历从垄断性市场结构向竞争性市场结构的转变,竞争机制在垄断行业的发展中扮演日益重要的角色。但是由于政府仍然实施严格的行业进入政策,市场进入障碍较高,以及大量存在的地区(或业务)垄断和行为垄断,这些都使垄断行业的市场竞争相对不足。总体上来看,目前垄断行业还没有实现有效竞争的改革目标。
(一)市场开放不充分
尽管电信、铁路、航空、自来水等行业传统上属于自然垄断行业,但是这并不等于这些行业的所有业务都具有自然垄断性;自然垄断领域仅局限在少数网络瓶颈环节,如电力行业的输电网络、电信业的市话网络等。在自然垄断性业务领域,出于经济效率的考虑应该实行一定的进入管制;同时为了防止垄断企业滥用市场势力,应该对垄断企业的价格等实行有效的管制,以维护社会公共利益。对于竞争性业务,不存在对市场进入实行行政管制的理由,行政垄断的存在是不具有合理性的。这是因为,对竞争性业务来说,市场竞争机制能充分解决产业成本结构和产品价格结构问题,即能够提高产业生产效率和社会分配效率。一旦对竞争性业务实行行政垄断,必然会阻碍市场竞争机制作用的发挥,产生低效率。因此,对于竞争性业务领域,应该全面解除管制、引入竞争。总体来看,目前我国垄断行业的市场开放仍然严重滞后,政府仍然对竞争性业务领域实行严格的进入限制,是明显的过度管制。
从我国电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水和管道燃气这七个主要垄断行业的两类不同性质业务的划分和市场开放程度来看,目前我国垄断行业中的自然垄断性业务主要是实行较严格的价格管制和进人限制。在竞争性业务领域,不同行业的开放程度存在一定的差别。总体来看,目前我国垄断行业竞争性业务领域的市场开放程度仍然严重滞后,铁路、自来水、燃气等行业竞争性业务领域基本没有开放,仍然实行严格的进入管制;电力、邮政等行业的竞争性业务领域则实行了有限的市场开放,电信业的市场开放则相对充分(如表1所示)。
在垄断行业,社会投资者或民营企业“平等进入、公平竞争”的基本市场环境尚未形成,民营企业在进入后的经营发展过程中面临各种歧视性待遇、不平等的交易结算制度、无法获得必要的核心要素资源等众多的经营障碍,降低了非公有制企业进入市场的预期。总体来说,非公有制企业进入垄断行业明显不足,目前在各垄断行业非公有制企业的产值比重都低于10%。比如在发电市场,2006年民营和外资发电企业的装机容量仅占全国装机容量的6%;在铁路客运市场,2006年合资铁路的客运量仅占全国铁路客运量的4.38%。
(二)缺乏有效的市场竞争机制
有效竞争的市场,不仅需要具有适当数量的竞争对手企业,而且还需要这些竞争对手企业之间具有较对称的竞争能力。只有对称竞争对手之间的博弈竞争才会产生真正的有效竞争格局。在电信等垄断行业引入竞争的管制改革过程中,尽管通过结构重组引入了多家竞争主体,但是由于企业之间明显的竞争能力不对等,市场竞争是一种结构严重失衡的不对称竞争,还缺乏有效竞争的市场结构。在电信业改革中,2002年的电信业重组的目的是形成平等竞争的市场主体,但是在重组后的2002—2006年间,电信市场却出现“一家独大”的局面,中国移动的市场份额日益提高,由2002年的36.7%上升到2006年的44.1%。在中国电信业多次高成本的结构重组中,市场结构的“垄断——寡头竞争——再垄断”的演进轨迹说明,结构重组只是有效竞争市场形成的必要条件而非充分条件。结构重组要实现有效竞争的目标需要相应的配套政策支持,并且重点是形成对称主体之间的有效竞争,而不是不对称主体之间的失衡竞争。在民航客运、邮政快递、铁路货运等市场,尽管多家民营企业已经进入市场,但是由于在位垄断企业的绝对市场优势地位、丰富的政治资源、诸多政策优惠和对核心要素的垄断性控制,这些民营企业并不能迅速成长成为垄断企业的抗衡力量,相反很多民营企业不得不最终退出市场,出现“国进民退”的局面。
