在我国市场机制不断完善的条件下,政府应逐步减少直接干预的宏观调控方式,更多地运用间接调控方式,间接调控将成为宏观调控的主要形式。税收作为宏观调控的主要工具,在整个宏观调控中无疑需要承担起更大的责任,发挥出更大的作用。党的“十七大”报告指出“要建立有利于科学发展的财税制度”,要“强化税收调节”,新一轮税制改革如何充分体现“强化税收调节”的指导思想,如何在新的宏观经济调控目标下,运用税收对宏观经济进行更为有效的间接调节,改变过去调节不力的局面,是一个值得深入研究的问题。
一、税收调控的两种方式及功能
根据现代税收理论,税收调节宏观经济运行的方式主要有两种:一是发挥税收自动稳定功能,熨平经济的波动,即所谓税收的内在稳定器作用。税收自动稳定功能能否起作用,关键在于一国税制设计状况,如果税制设计不能满足必须的条件,税收自动稳定器则不能发挥或不能较好地发挥自动稳定作用。二是采取相机抉择的税收政策,即政府根据经济周期的变化,交替运用增税和减税的政策逆风向调节经济波动。相机抉择的税收政策能否发挥作用,受制于政策环境及决策的预见性、科学性。当政策环境发生变化,或对经济形势判断不准确或对经济发展预测不准确,税收政策的实施效果也并不理想。
自凯恩斯经济学诞生以来,相机抉择的税收政策作为宏观调控的主要手段之一,运用十分普遍和广泛,一度成为各国应对经济波动的良方。直到20世纪60-70年代,西方国家大规模“滞胀”的出现,打破了凯恩斯相机抉择理论的神话,理论界开始质疑相机税收调控政策的经济稳定与增长作用。从而税收政策如何在“相机抉择”与“自动稳定器”之间进行有效的选择,便成为宏观经济调控的一个重要的理论与实践问题。经济学界对税收两种调控方式的选择一直处于争论之中,尽管究竟哪种方式更为有效难以得出统一结论,但一般都认为两种方式应进行组合使用。
回顾1993年我国建立社会主义市场经济以来,先后采用了一系列相机抉择的财政政策包括税收政策来调控经济,则体现了凯恩斯主义相机抉择的税收调控思想。但是相机抉择的税收政策效果究竟如何,今后如何权衡“相机抉择”与“自动稳定器”,还有待研究。笔者认为在进一步完善我国社会主义市场经济体制中,税收自动稳定器应该发挥基础性调节作用,这不仅是由于运用税制设计的机理可以增加税收政策的可预测性,减少政策外生冲击对经济运行造成扭曲,满足经济周期内预算平衡的需要,同时也是更好地体现“税收中性”的要求。但是我国目前的税收自动稳定器还存在许多缺陷,税制的设计不能较好地满足税收自动稳定功能作用条件,所谓税收稳定器并未真正起到稳定经济的作用,政府对宏观经济的调节更多的是依赖和运用相机抉择的税收政策。
二、单纯依赖相机抉择税收政策手段调节经济效果不理想
近几年我国单纯依赖相机抉择税收政策手段调节经济,效果并不理想,存在着一些问题:
1、调节的时滞。调节的时滞是指政府在实施宏观调控时,从政府对经济形势做出判断、到采取税收决策、再到市场主体对政府的税收决策做出反应等过程之间的时间差。由于时滞的存在,根据一定时期经济运行态势所制定出的调控政策,等其生效时,经济形势可能已发生变化。此时的税收政策可能不是逆周期的操作,反而是顺周期的操作,加剧了经济运行的不稳定性,从而使税收调控增加了难度。
2、调节的不可预测性。政府根据经济发展形势来确定增税还是减税,而政策制定者由于信息掌握不充分或非完全理性以及对经济形势判断的失误,导致税收政策不能完全根据经济形势相机抉择,税收政策不稳定。对于经济个体,其对政府将来的税收政策不能准确预测,因此会影响其经营决策。我国个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准在两年间的两次调整,就充分反映出相机抉择的局限性。近几年来关于是否减税的争论和意见的极端不统一,导致决策不定,也充分表明了相机抉择的难度。
3、相机抉择缺乏有效制约。由于我国目前权力制衡机制还未完全形成,公共决策包括税收决策过程的控制缺乏透明度,政策出台的随意性依然存在,没有人为决策失误负责,因此单纯依赖相机抉择的税收政策并不能保证税收政策的科学性、有效性。2007年5月29日财政部出台我国提高股票交易印花税税率政策以及前后消息面所带来的社会舆论与股市风波,正是相机抉择缺乏有效制约的佐证。
4、调节效果不理想。我国市场经济还不完善,税收政策的预期效果与实施效果之间存在较大的差距。这可能是因为决策者的判断不准确,也可能是与税收政策信号对市场的传导路径的不确定性有关,还可能是市场主体对政策信号的反应和反馈的非理性和非能动性。因此,不断出台的税收政策的实施效果到底如何,政府无法做出准确的预测和科学的评估,而且政府也不可能不断地对税收政策进行频繁的调整,所以相机决策的税收政策对稳定经济的贡献有限,甚至“可能面临财政当局主观臆断导致的更大程度的经济波动”。
