■ 付亦重 北京林业大学 袁 佳 对外经济贸易大学中国WTO研究院
2009年6月底美国众议院通过《清洁能源和安全法案》,要求从2020年起尚未施行碳减排的国家向美国出口产品时必须购买“国际储备配额”,虽然此法案全文没有“碳关税”一词,但美国某些官员和媒体将法案中这一条款直接称为“碳关税”条款,此举立即在国际社会引起轩然大波,关于碳关税的研究也成为当前政府和学术界关心的热门话题。
在联合国气候变化谈判中,碳关税常被称为“边境碳调整”或“边境税收调节”。2009年6月,世界贸易组织(WTO)和联合国环境署(UNEP)联合发布的《贸易与气候变化》报告,将边境调整措施大致分为三类:一是针对排放交易制度的边境调整,如要求进口商在进口能源密集型产品时提供排放许可;二是针对国内碳税或能源税的边境调整,即对进口产品征收同类国产品承担的税负,或在本国产品出口时退还已经征收的国内税;三是其他调整措施,如以政府不作为构成事实或隐蔽补贴为由,对未采取气候措施的国家的进口产品征收反补贴税或反倾销税,抵消减排成本。
一、我国对碳关税的主要观点及认识
在美国众议院通过《清洁能源和安全法案》后不久,中国商务部就发表声明,认为碳关税不仅违反了WTO的基本规则,也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则,严重损害发展中国家利益。
学术界对此也纷纷进行了研究探讨,也形成了几种不同的观点,这些观点总体而言是认为碳关税与WTO规则不符。一种观点认为碳关税的征收将严重违背WTO根本性规则,认为碳关税的征收有碍于公平贸易的实现,而且实质上是实现了实质的不公平,不仅没有赋予发展中成员更多的优惠待遇,还限制了其正当的发展权利。第二种观点认为碳关税有违“国民待遇”原则,这种观点认为发达国家成员在出台碳关税法案的同时,并未针对本国相同产品征收类似税收,而且从实施碳关税的目的看也没有对国内相同产品征收类似税收的可能,从而认定其有违国民待遇原则。很多学者都以美国精炼与常规汽油标准案(DS2)为例,该案争议的措施是美国净化空气法的“汽油规则”规定,在美国市场销售的汽油基线数据对国内与进口汽油采取不同的方法,旨在管制汽油的构成与排放,以防止空气污染。由于该规定对进口汽油的措施“低于”国内汽油,违反了国民待遇原则。从而认为碳关税的征收与该案类似,故认定碳关税的征收也将违反国民待遇原则。还有一种观点认为碳关税的征收有违“最惠国待遇”原则,其认为部分发达国家擅自征收碳关税,使得高耗能产品在国际贸易的不同国家之间产生不同待遇,这些产品在进入征收碳关税的成员方境内时会受到碳关税的限制,构成差别待遇,从而违反最惠国待遇原则。有学者认为从碳关税的性质与特点来看,认为其针对的产品主要是发展中国家出口的碳密集型产品,如钢铁、水泥、电力等产品,故碳关税的征收是对发展中国家的一种贸易歧视,是新形势下的战略性贸易政策工具。还有所谓的“阴谋论”者,认为碳关税是发达国家针对中国等发展中国家的阴谋,目的在于削弱发展中国家产品的国际竞争力,而发达国家则可以依靠碳关税获得财政收入,补贴国内的减排损失,同时还可以向发展中国家出口先进减排技术,从而获得经济利益。此外,还有学者认为我国应先在国内开征碳税,从而可以避免国际双重征税的原则,避免国外对统一商品进行二次征税,从而可以对抗发达国家的碳关税。
二、对部分观点或认识的再认识
要分析碳关税是否符合WTO规则时,首先要确定的一个问题是,碳关税到底是边境措施还是国内措施。如果是边境措施,适用GATT第2条“减让表”和第11条“普遍取消数量限制”;如果是国内措施,适用GATT第3条“国内税和国内法规的国民待遇”。一般认为,税收是国家为实现其职能,凭借政治权力,依法参与单位和个人的财富分配强制、无偿地取得财政收入的一种形式,具有无偿性、强制性和固定性的特征。假若碳关税具备“税收”特征,那么是国内税费还是关税,是否在边境上征收,并非判断关税抑或国内税费的唯一标准。GATT第2条、第3条允许WTO成员对国内税进行边境调整,使出售给最终消费者的进口产品与进口国同类国产品税赋均衡。欧美国家声称,其征收碳关税的目的,并非让进口商承担额外的负担,而是使国内和国外生产商承担相同的减排成本。换言之,对于货物生产过程中排放的二氧化碳,国外生产商与国内生产商应支付同等费用。那么,这从名义上就给其征收“碳关税”披上了合法的外衣。事实上,如果欧美等国合理利用“碳关税”,或者使用其他名称:如采用边境税调整措施、碳排放限制与贸易措施、碳足迹标示与碳效率标准措施等,对碳关税进行巧妙包装,那么反而有可能并不违反WTO规则和相关国际条约。
