第三部门,是相对于政府和企业而言的领域及其组织,与学术界常用的“中介组织”、“非政府组织(NGO)”、“民间组织”、“非营利组织(NPO)”是同一序列,但具体含义不完全相同。[1]第三部门是中国改革开放进程中出现的新事物,并随中国市场经济建设的深入迅速发展。但它从诞生起就沾染上了旧体制的一些弊病,其中以“行政化”和“过度营利”最突出。第三部门要肩负起政府职责转变中社会化的部分职责的载体重任,就必须杜绝这种“新人”患“老病”的现象,并逐步建立第三部门与政府间双向互动的“合作”关系模式,最终发挥第三部门对现代民主社会的基础作用。
一.“行政化”与“过度营利”:第三部门“新人”患“老病”的主要体现
中国第三部门的出现,源于20世纪80年代经济体制及政治体制改革中政府职责转型的需求。正如邓小平指出的:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。”[2]
政府职责转变,许多事务推给了社会,需要有新的载体来承担,导致许多新兴的具有第三部门性质的组织出现。其主要包括三类:一是行政性公司。它们大多由原来行政部门转变而成,如一些保险公司、贸易公司、粮油公司,等等。
这些行政性公司虽然是政府职责向社会推移的产物,但总体上它们的行政性大于社会性。二是各种中介组织。这类组织的出现,一方面是政府推动的结果,但更多的还是社会的自发要求,如各种行业协会、事务所、信息机构,等等。三是纯公益性社团。它们完全是社会自发产生的,其活动目标大多是公益性的,如一些环境保护组织、动物保护协会,等等。在改革进程中,第三部门性质的组织在中国正经历着从无到有、从边缘向主流发展的过程。从中国国家统计局2001年第二次全国基本单位普查数据看,在中国仅社会团体法人单位就有10.6万个,从事卫生、体育、社会福利、教育、文化艺术、广播电影电视、科学研究和综合技术服务行业的单位共133.7万个。[3]可以说,第三部门性质的组织在中国社会转型的初期发挥了重要作用,为经济体制和政治体制改革的顺利进行作出了贡献,包括促进政府职能转变、培育和规范市场、推动企业经营机制转换、形成自律性社会秩序等。《中国企业报》报道,2003年全国已实现社会化管理服务的企业退休人员2100万人,社会化管理率达到61.7%,这与第三部门的积极参与是分不开的。[4]
但是,对于第三部门目前的状况,还不能给予过高的评价,它们也不可能很快就成熟起来。正如《中国青年报》报道的,2002年广西荔枝大丰收,但“不让农民流汗又流泪,不让一粒果实烂在地里,保证增产又增收”,却成为当地政府最头痛的事,因为荔枝的运输、销路等问题,都需要政府解决,本该唱主角的中介组织在关键时刻不灵了。[5]这样的例子说明,第三部门仍然存在许多问题,走向成熟的路还很长。
1、“行政化”使第三部门缺乏独立性,走不出“官方”模式[6]
中国第三部门的产生方式与西方发达国家不同,不是内生型,而是在政府的扶持或直接操纵下诞生的,对政府存在“体制依赖”。[7]这主要表现为三个方面:其一,部分组织是由政府直接创立的,尽管后来从组织上脱离了创办者,但联系仍然密切,创办者仍然是主管单位。如因“希望工程”而闻名的中国青少年发展基金会与团中央、中华慈善总会与民政部的关系。其二,许多组织由从现职退下来的党政干部担任领导职务,尽管是劳苦功高者“发挥余热”,但领导余威尤存,从日常管理到行为方式自觉或不自觉地与政府保持高度一致。并出现这样的现象:筹建组织时,要考虑到给组织定级别,仅定副部级还不合适,还要定正部级。[8]其三,部分组织的活动经费全靠政府拨款,受人钱财,就得替人办事,只好充当政府的“助手”。
政府和第三部门间这种“行政化”的联系是与生俱来的,双方对此都习以为常,并不以之为问题。政府既顺应了职责转变和机构精简的呼声,又不愁转移出去的事情没人承担,让名义上不属自己的组织事实上为自己干活,何乐而不为。第三部门因处于初始阶段,力量较弱小,对公众没有民主和合作习惯抱有恐惧心理,为求生存乐得借政府的权威好办事,靠着大树好乘凉,当个“二政府”。
与政府间的密切关系、官营模式和行政化运作,已成为一种不可忽视的现象,困绕着第三部门。如重庆市一家由政府行业主管局撤局改建而成的单位,在1年零3个月内,竟下发各类文件达500余份,党群组织也发文近150个,“上级指示”仍然是组织的主要运作方式,官僚化依然严重。[9]2001年国家内贸局、国家煤炭工业局等9个国家局撤消,改成行业协会,但“官服”易脱,“官架”难丢,“官本位”、“命令式”和“垄断式”的思维和行为在其日常中难以割舍。[10]在计划经济时代,由于过分强调政府对社会的全面控制,各种组织,包括企业和社团,都以行政化方式运作,承担部分行政职责。改革开放以来,人们对这套体制的弊病已经有了比较清晰的认识,诸多改革措施也都围绕这一问题展开,发展第三部门就是措施之一。但实际结果却是第三部门仍然在不同程度上继承了计划体制的“遗产”,行政化运作方式和“官”方思维仍然困绕着新生事物,限制着它的发展。
