摘 要：流动人口子女义务教育问题均与教育财政体制有着密切的关系。从财政角度看，可以采取以下解决措施：明确政府对于解决流动人口子女义务教育问题的财政责任，加强财政部门与教育部门之间的配合，加强上级政府的财政转移支付。对流动人口中贫困家庭孩子实行特殊资助政策，部分地补偿他们在公立学校的学习成本。在政府财政约束条件下，通过一定的财政政策扶持打工子弟学校，改进其办学条件，提高其教学质量。
关键词：流动人口子女;义务教育;财政
中图分类号：G40－054文献标识码：A文章编号：(2007)04-0016-08
一、流动人口子女
在接受义务教育时遇到的一些问题随着农村大量剩余劳动力向城市的转移，其子女接受义务教育的地点和方式问题变得越来越突出，成为国家完成普及义务教育目标需要予以特别关注的一个组成部分。目前，由于缺少流动人口子女的完整统计数据，因此，我们无法准确地掌握其规模、接受和完成义务教育的情况，只能根据有限的资料进行一些推算和估计。所谓流动人口，是指从农村迁移到城市中去工作和居住，但户籍关系没有变化的人群。①根据2000年第五次全国人口普查资料，城市流动人口已经达到1.2亿（《从人口大国迈向人力资源强国——中国教育与人力资源问题报告》，2003），如果按照北京市流动学龄儿童占流动人口4.5%的比例估算的话，城市中可能有540万左右的流动学龄儿童，其中大部分人来自于低收入家庭。
根据国家统计资料，1999年，农村义务教育阶段在学人数为1.23亿。根据上面两个数字，可以做一个初步的估算，约有95%的农村户籍学龄孩子仍然留在农村，5%的学龄孩子随其父母从农村迁移到城市，他们接受义务教育的地点也相应地从农村转移到了城市，把需要解决的农村义务教育问题带到了城市，成为城市乃至全国在普及义务教育过程中需要解决的一个难题。
适龄流动儿童少年在城市中接受义务教育状况如何呢？笔者并没有查阅到全国范围内的系统调查资料。根据对北京市2000年学龄儿童少年接受义务教育情况调查，流动儿童失学率为13.9%（段成荣，周皓，2001），估计全国流动学龄儿童少年接受义务教育的总体水平，不会好于北京市的情况。如果按照北京市学龄儿童少年失学率估计，全国约有75万流动学龄儿童少年处于失学状态。而同期，全国小学净入学率达到了99%，初中毛入学率达到了88%。因此，笔者有一定的理由判断，流动儿童少年义务教育阶段的入学率，要低于全国义务教育的平均水平，显著地低于城市义务教育的平均水平。虽然从绝对意义上讲，流动人口与如果他们继续留在农村或者其他留在农村的人员相比，其生活水平和子女受教育条件都要好一些。但是，从相对意义上讲，他们属于城市中的特殊人群，与城市人群相比，其生活水平和子女受教育条件都处于相对弱势地位。这个特殊人群接受义务教育的状况，应该引起政府决策者和研究人员的高度关注。
除了入学率低外，流动人口子女在接受教育方面还存在着以下几个主要问题：第一，虽然政府要求流入地公立学校承担起流动人口子女接受义务教育的主要责任，但是由于经济、社会和教育等方面的原因，并没有建立起促使流入地公立学校接纳这些学生的财政保障体制和激励机制，因此，通过流入地公立学校解决流动人口子女接受义务教育问题的政策，并没有达到预期的效果。例如，在北京，估计只有3/4左右的流动人口子女在公立学校上学，其余孩子要么是在办学条件较差的打工子弟学校上学，要么是处于失学状态（韩嘉玲，2003a）。公立学校不愿意接收流动人口子女有一些客观原因，比如说接收这些孩子所需要的相应教育经费无法得到稳定的保证，这些孩子过去学习基础较差，普通话讲不好，流动性强，不利于学校学籍管理，对于学校的统考成绩、升学考核会产生不利的影响。对于即使能够进入公立学校学习的流动少年儿童来说，也存在着户籍所在地与当地学校教材使用不一致、今后参加高考时必须返回原籍而学习内容难以对接等问题。第二，据相关调查，目前仍然有相当比例的流动人口子女在办学条件差的打工子弟学校学习。(注:有一部分经济收入高的流动人口，送孩子到收费标准高和办学条件好的民办学校上学。如笔者2002年曾经进行过调研的山东省临沂市的几所办学条件较好的民办学校，就主要面向当地流动人口。)有人估计，北京约有6.8万左右流动儿童就读于各种打工子弟学校（言文，2004）。笔者2005年3月在采访北京市一所打工子弟学校校长时，他告诉笔者，由于打工子女学校分布很广，具有一定的“地下性”，不完全在政府部门掌握的范围内，因此，官方掌握的情况往往低估了打工子女学校的数量和在校生规模。在已经存在的打工子弟学校中，只有很小比例的学校能够达到政府规定的办学标准。笔者从北京市某区教育主管部门了解到的情况是，2005年该区共有41所打工子弟学校，仅有2所学校达到了政府规定的办学条件，属于合法办学，其他39所学校由于办学条件差，尚没有得到政府的认可，因此属于“非法办学”。(注:2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》颁布实施后，一些流动人口的子女接受义务教育的状况得到了改善，可以进入公立学校上学，于是，一些打工子弟学校因为生源不足而倒闭。)根据笔者的调查，打工子弟学校属于民办学校，基本上得不到政府的财政资助，主要依靠向学生收取的学费作为办学经费来源，所以办学经费短缺，办学条件较差。许多调查表明，打工子弟学校的校舍、交通安全、照明、取暖、教学设施、体育设施、师资、课程、卫生等办学条件令人担忧（韩嘉玲，2003b）。总之，政府对于打工子弟学校存在的现实处于两难的选择，如果取缔这类学校，会影响部分学生的受教育需求，这种做法遭到了越来越多社会舆论的反对；如果允许它们存在，则意味着政府承认办学条件不合格学校的合法性；要帮助这些学校改善办学条件，达到符合标准的合格学校，又受到各种原因和条件的限制。(注:主要原因有：第一，政府部门没有足够的财政能力，特别是制度化的财政渠道，对于打工子弟学校办学经费问题予以解决；第二，由于打工子弟学校办学属性（营利或非营利）不清晰，限制了公共资源或社会资源流入这类学校。)第三，流动儿童少年家庭教育状况不容乐观。国内外许多研究表明，家庭是影响教育效果的一个重要方面。由于有相当比例的流动儿童少年家长受教育程度较低，经济收入状况较差，居住条件不佳以及所从事职业关系，不能配合学校开展教育活动，影响了这类孩子的教育效果。城市流动人口的特点，造成他们的子女转学现象比较普遍，为打工子弟学校的正常教学带来了一定的困难，也造成这些孩子学习连续性差的问题。在放学后或在假期中，有些孩子需要帮助家长干活，从而缩短了他们的有效学习时间。有一些调查表明，流动人口子女与城市孩子之间不能很好地融合，影响了他们的社会性发展水平。第四，没有随父母到城市生活而继续留在农村的儿童（即所谓的“留守儿童”），其受教育问题不同于上述问题。除了具有农村教育中存在的经费短缺、办学条件差、义务教育普及率低、教育质量不高等问题外，另外一个特殊的问题是家庭教育问题。由于多数留守儿童随祖父母生活在一起，所以容易出现祖父母对于这些孩子管教不严、父母关爱和交流不够以至造成孩子心理发展不健康等问题。
